Lobbing v demokracii

Luděk Rychetník

Politika se točí okolo moci. Nejdůležitější politickou otázkou u kteréhokoli státu je: „Kdo má vrcholnou moc?“ V naší demokratické době by to konec konců měli být občané, démos, „lid“ – alespoň podle legitimizujícího principu demokracie.

V soudobé liberální demokracii, v souladu s historickými zkušenostmi, je moc lidu strukturována do tří relativně nezávislých a vzájemně se kontrolujících mocenských složek: moc zákonodárnou, moc výkonnou a moc soudní. Pouze moc zákonodárná je svěřena zastupitelskému sboru, který je z voleb přímo odpovědný občanům. Moc výkonná – vláda – je ustavena zastupitelským sborem a je mu odpovědná. Zastupitelský sbor stanoví zákony, které musejí mít obecnou platnost a musejí se jimi řídit všichni, což kontroluje policie a soudy. V rámci soudní moci mají nezastupitelnou úlohu nejvyšší správní soud (NSS) a ústavní soud (ÚS). NSS je vrcholným orgánem soudní moci, který spolu s krajskými soudy rozhoduje o žalobách proti orgánům veřejné správy a je také kárným soudem v záležitostech soudců a státních zástupců. ÚS je ochráncem ústavnosti, zabývá se stížnostmi proti zásahům veřejné moci do ústavou zaručených práv.

V tomto (značně zjednodušeném) modelu má lid vrcholnou moc, pokud jsou zastupitelé sboru skutečně odpovědni občanům a nikomu jinému, pokud je vláda odpovědná zastupitelskému sboru a nikomu jinému, a pokud soudy a policie jsou nezávislé a usilují o prosazování spravedlivého právního řádu. Historické zkušenosti dlouhodobého vývoje stabilních vyspělých demokracií ukazují, že toto rozložení moci občanům usnadňuje, aby mohli usilovat o své i společné dobro a umožňuje také smysluplné politické (nenásilné) úsilí o nápravu společenských a politických nedostatků a zel. Pak lze očekávat, že režim a stát mají důvěru občanů a lze je považovat za legitimní. Takto ustavený stát označujeme za civilizovaný. V opačném případě, když režim či stát legitimitu nemají, jsou vratké a ke stabilitě si musejí pomáhat vnějšími oporami.

Kdo vlastně vládne v Česku? Kdo drží v rukou vrcholnou moc? Je to vláda vzešlá z voleb a lidem odpovědná, nebo zde vládnou „kmotři” velkých politických stran? Anebo málo viditelné, finančně silné zájmové skupiny, které přispívají do stranických pokladen? Nebo skrytější síly, které si koupí mediální a třeba i soudní diskreditaci nepohodlného politika?

Lobbování je v současnosti snad nejpoužívanější metoda, kterou bohatí a mocní ovlivňují schvalované i již schválené zákony („přílepky“), případně samotnou tvorbu nových. Jde ale také o potřebnou a prospěnou metodu, jak voliči a zájmové skupiny mohou informovat zákonodárce o svých názorech a potřebách a jak mohou zákonodárci získat užitečné informace o problematice, na niž se zákon zaměřuje.

Lze odlišit „dobrý“ lobbing od „špatného“? Jak rozlišit lobbing, který prospívá společnému dobru, od lobbingu, který prospívá dílčí skupině na úkor celku? Anebo od lobbingu, který hraničí s trestnou činností, nebo je přímo protizákonný – korumpuje politiku?

O lobbování a jeho žádoucí či nežádoucí regulaci se u nás píše a mluví nejméně od první poloviny uplynulého desetiletí. Intenzita zájmu sice kolísá s politickým cyklem, má však celkově spíše zvyšující se tendenci. Dosavadním vyvrcholením snahy o regulaci představují dva poslanecké návrhy zákona o regulaci lobbování předložené v roce 2009, z nichž ten druhý byl zamítnut senátem až v červnu 2010.

Během dlouhé volební kampaně i ve volbách se ukázal značný stupeň nespokojenosti, zklamání, ba i hněvu občanů na politickou korupci v Česku a zároveň odhodlání voličů dát těmto emocím průchod při hlasování. Domnívám se, že nemalá část hlasů pro nové strany byla hlasy protestními. V lednu 2011 vláda odsouhlasila protikorupční strategii, v níž regulaci lobbování výslovně nechystá, slibuje pouze „analýzu komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu“. Koaliční poslanci se však zavázali, že zpřehlední zákonodárný proces, aby lobbistům znesnadnili jej pokoutně ovlivňovat.

Kniha o lobbingu a možnostech a výhodách či nevýhodách jeho regulace od docenta Vysoké školy ekonomické K. B. Müllera a dvou spoluautorů vyšla v dobrý čas a přináší několik důležitých poselství. Nabízí srozumitelný pohled na současnou liberální demokracii a ukazuje a zdůvodňuje rostoucí význam zájmových skupin a jejich lobbování jako výrazu jejich vlastního poslání. Ukazuje, jak zcela zásadně důležité je pro každý stát, náš postkomunistický zvláště, dobré vládnutí, které především znamená péči o spravedlivý řád a integritu procesu vládnutí. Pro zdraví demokracie je potřebné jasně stanovit rozhraní mezi politickým a ekonomickým systémem a institucionálně jej zakotvit. Zvláště pro lobbování je nezbytné rozlišit legitimní a potřebnou politickou činnost od korupce a kolonizace státu ekonomickými skupinami. Nejde o nic menšího než podřídit či zařadit lobbing do demokratického řádu.

Otázkou zůstává, jakými cestami toho dosáhnout s ohledem na tradice či kulturu dané země. Pokud se zákonodárci rozhodnou pro regulaci, pak jim nová kniha připomíná, že naději na dílčí úspěch – a jiného výsledku se nikde jinde nedosáhlo a ani nemůže dosáhnout – může mít pouze systematický trvalý proces, který sestává z posloupnosti zdokonalování norem a monitorování jejich účinku a mezer. Země s prakticky nulovou korupcí (evropský sever, Nový Zéland a Singapur) za tento stav vděčí specifikům své politické kultury, zejména poctivosti vládnoucích elit, kterou voliči očekávají a vynucují. Lobbování samo tak formálně regulovat nemusí.

Kniha též připomíná, že regulace lobbování má smysl až v souhře s dalšími opatřeními, týkajícími se zejména legislativního procesu (viz výše), soutěživosti a transparentnosti veřejných zakázek (vládní protikorupční strategie se na ně zaměřuje), úpravě střetu zájmů (momentálního i v delším období) a (snad klíčové) regulace výdajů na volební kampaň. Levné volební kampaně umožňují politickým stranám určitou nezávislost na kapitálově silných dárcích a osvobozují je od „nezbytnosti“ politické korupce. Opět – protikorupční strategie slibuje „zprůhlednění financování politických stran“.

Sborník má smysluplnou jednotnou koncepci a ideu založenou na vědomí, že věda je lidským nástrojem porozumění a působení na svět v úsilí vyrovnávat se s měnícím se životním prostředím. Autoři tedy i politologii chápou jako nástroj adaptace a působení na společnost a politiku. Étos autorů je zřetelný: působit ve směru kultivace české politické kultury a posunu české politiky směrem k vyspělým demokraciím. Nemyslím, že by čtenářům byl tento étos proti mysli a troufal bych si tvrdit, že je v souladu se společným dobrem či veřejným zájmem (o němž se Müller, s jistou ambivalencí, několikrát zmiňuje), nebo alespoň s jeho určitou (procedurální) interpretací.

Müller vyjmenovává několik možných teoretických přístupů k lobbingu: teorie demokracie a občanské společnosti, zkoumání politických systémů, teorie zájmových skupin a zprostředkování zájmů, teorie politické kultury a několik dalších. Autoři v souladu se svou profesní odborností volí tu první. Kniha není zcela oddychové čtení, je však vděčná alespoň ve dvou úrovních. I student v prvním plánu získá užitečné znalosti a pochopení, oč vlastně v lobbování a jeho regulaci jde. Ve druhém plánu mu kniha nabídne orientaci ve společensko-politickém dění v posledních dvou dekádách, jeho určitou interpretaci. Zklamaným a znechuceným nad naší veřejnou sférou zase nabídne směr aktivity a naději, jak bídu politiky překonávat. Toho si u této knihy cením nejvíce.

Kniha začíná úvodním slovem editora, následuje sedm kapitol a závěrečná úvaha „Jak dál?“ Kapitoly 1. a 2. napsal Petr Vymětal. Jmenují se „Co je lobbing? Vymezení, tradice, diskurz a praktiky lobbingu.“ a „Jak a proč regulovat?“. Přinášejí zasvěcený přehled problematiky. K otázce „proč regulovat?“ Vymětal připomíná, že smyslem právní regulace není lobbing omezovat nebo redukovat, ale vymezit jej jako legitimní činnost, kterou mohou vykonávat všichni, kdo se pravidly budou řídit. Cílem je zvýšit transparentnost a integritu procesu vládnutí a důvěru občanů v demokratický systém. Poslední americký zákon o lobbování (2007) se nazývá: Honest leadership and open government act.

3. kapitolu „Regulace lobbingu ve vybraných zemích“ napsala spolu s Petrem Vymětalem Šárka Laboutková. Popisují regulaci v USA, Kanadě, Spojeném království, EU, Německu, Francii, Maďarsku a Polsku. Kapitolu uzavírají popisem situace v České republice, kde se věnují i druhé opravené verzi Zákona o lobbingu z roku 2009, dosud neschválené a s nejistou budoucností. Pokud jsem mohl posoudit, je jejich líčení spolehlivé, dobře informované a aktuální.

Kapitoly 4. a 5. jsou z pera Šárky Laboutkové. Věnuje se v nich zájmovým skupinám a jejich místu a roli v politickém systému. 4. kapitola „Typologie, formy a funkce zájmových skupin“ v souladu s koncepcí knihy předsazuje před definice a typologii historický a politicko ekonomický přehled. Umožňuje tím čtenáři hlubší pochopení následných podkapitol o vztahu zájmových skupin a politických stran a o významu působení zájmových skupin. Krátká, ale užitečná 5. kapitola „Reprezentace zájmů: pluralizmus a neokorporativizmus“ porovnává tyto dva modely zařazení zájmových skupin do politického systému. Připomíná, že nejsou výlučnými alternativami, v realitě spíše existují jejich různé kombinace. U nás se tripartita snáší s pluralitou zájmových skupin.

V posledních dvou kapitolách Karel B. Müller zasazuje lobbing do kontextu teorie demokracie a úvah o občanské společnosti. V 6. kapitole „Lobbing a liberální demokracie“ vyjasňuje ty aspekty liberální demokracie, které jsou v našem politickém povědomí přítomny pouze mlhavě. Jde o plodnou roli konfliktu, o důležitost ustálených procedur jeho řešení, o vztah svobody a řádu a „dilema mezi autoritou práva a většinovou vůlí“. Ukazuje, že dilema je fiktivní, jejich vztah musí být vzájemně podpůrný. Interpretuje demokracii jako „pragmatickou utopii“, kde je možné ideál uskutečňovat, pokud se naleznou vhodné „zprostředkující struktury“ (Benjamin Constant; „instituce“ v dnešní terminologii).

V 7. kapitole „Lobbing a občanská společnost“ zkoumá funkce, které občanská společnost plní v demokratickém státě: ochrannou, participační, legitimizační a integrační. V závěru nabízí úvahu nad otázkou „jak pěstovat občanskou společnost?“ Tato otázka vyvstává pravidelně v souvislosti se stížnostmi na malou vyspělost naší politické kultury a nízkou úroveň veřejné sféry. Müller nachází inspiraci v Giddensovi a doporučuje institucionalizaci podpůrných a prevenčních opatření proti rizikům selhání občanské společnosti v jejích výše uvedených funkcích. Ve stručném závěrečném slově „Jak dál? (Místo závěru)“ se s odvoláním na zkušenosti vyspělých demokracií vyjadřuje ve prospěch zákonné regulace lobbingu: posiluje občanskou společnost a vytváří institucionální záruky „transparentního a odpovědného demokratického vládnutí“.

Po editorské stránce je kniha dobře vybavena. Má poměrně obsažný věcný i jmenný rejstřík, seznam schémat a seznamy zdrojů podle kategorií. Připomínám to, protože takové vybavení stále ještě není samozřejmostí. Ediční práci bych vyčetl pouze iritující a nepříjemný nedostatek, že pro citované zdroje čtenář ne vždy najde jejich protějšek v seznamu zdrojů – trpí tím zejména kapitoly 4. a 5.

Autoři a nakladatel Grada nabídli studentům společenských oborů, praktickým politikům i lobbistům a zájemcům ze široké veřejnosti dobře koncipovanou, zasvěcenou a přemýšlivou příručku. I pro profesionály politology může být podnětné Müllerovo trojjediné pojetí liberální demokracie, občanské společnosti a lobbingu v naší době. Jeho závěrečná diagnóza, že pro postkomunistické společnosti střední Evropy představuje hlavní soudobou výzvu dvojice procesů demokratizace a evropeizace, si zasluhuje pečlivé úvahy a další důkladné diskuze.

(Karel B. Müller (ed.), Šárka Laboutková, Petr Vymětal: Lobbing v moderních demokraciích, Grada, Praha 2010, 256 stran.)