Robertova pravidla jednacího řádu

Luděk Rychetník

Přirozenost, nebo kultura?

Je demokracie lidem vrozená? Začnou svou obec demokraticky spravovat, jakmile vnější tlak pomine a omezení padnou? Stačí zrušit umělá omezení bránící svobodnému trhu, a trh si sám spontánně vytvoří liberálně demokratické instituce? Nebo je demokratické vládnutí uměním - kulturou, které se lidé musí učit historicky dlouhým vývojem, během nějž mohou snadno zabloudit? Musí se demokratická kultura ve smyslu zaběhnutých forem jednání a jim odpovídajících názorů, postojů, hodnot a ctností případně přebírat od zkušenějších, demokraticky vyspělejších pospolitostí? Po zkušenostech minulých šestnácti let je snad nesporné, že druhá, kulturní interpretace je realističtější, ačkoliv lze argumentovat, že lidé mají určité přirozené vnitřní dispozice pro demokracii, především základní rovnost Božích dětí, potřebu svobody a touhu po ní. Demokratická kultura, která umožňuje tyto dispozice rozvinout, tak odpovídá lidské přirozenosti.

Vzhledem k naší české historii a sociální struktuře vyžaduje demokratické dozrávání široký záběr od elit po nejširší občanské vrstvy, od parlamentu po místní spolky. Recenzovaná publikace Robertova pravidla jednacího řádu1 přináší poučení o důležité stránce demokracie, o umění sebeorganizace.

Příklad

Předsedáte výboru místní samosprávy pro zvelebení obce a připravujete důležitou schůzi, na níž se budete radit o programu činnosti výboru a jejím financování na příští rok. Jde o zodpovědný a nejspíš i konfliktní úkol: budete jednat o projektech a případně i o zadávání zakázek. Jste zkušenou předsedkyní (předsedou) a postupujete spořádaně. Dobu schůze stanovíte na obvyklý den, hodinu a místo, pozvánky s programem a doprovodným materiálem rozešlete s dostatečným předstihem. Ke schválení máte připravený zápis z minulé schůze a domluvíte si zapisovatele pro připravovanou schůzi. Ve stanovený den zahájíte schůzi ve stanovenou dobu a bez dlouhého otálení: ostatní si již na tuto jednací kázeň zvykli a přizpůsobili se. Po zahájení schůze učiní zapisovatel prezenci a pečlivě zapisuje průběh - zápis bude veřejně k dispozici. Účastníkům dáte možnost vyjádřit se k programu, případně jej doplnit. Schůzi vedete tak, aby každý měl možnost stručně se ke všemu vyjádřit, nemonopolizujete diskusi, ani nedovolíte, aby ji monopolizoval někdo jiný. Se svou zkušeností dokážete schůzi řídit tak, aby se čas využil efektivně a jednání probíhalo férově, aby každý účastník měl možnost uplatnit svůj hlas. Dodržujete již dříve zavedená pravidla, podle nichž je vždy jasné, zda účastník jednání hovoří za nějakou jinou nátlakovou skupinu či organizaci. Váš výbor má vedle stanov patrně ještě také jednací řád, který popisuje jednací pravidla (můžete mít i samostatný finanční řád). Víte, že je užitečné jednací řád dobře znát a že v případě procesních nejasností nebo sporů se na něj můžete odvolat.

Procesní pravidla a férové vládnutí

Všimněme si několika obecnějších námětů, které nám tento příklad poskytuje. Dobrá procesní pravidla (pravidla jednání), předem schválená, dobrovolně přijatá a účastníky dodržovaná, umožňují, aby jednání, volby, hlasování probíhaly spořádaně, férově a bez průtahů a dospěly k výsledkům, které účastníci přijmou za závazné. Ztotožní se s nimi a budou je prosazovat, i kdyby během schůze zastávali jiný názor. V tomto příkladu nám jde nejen o jednotlivá pravidla, ale především o souvislost mezi dodržováním procesních pravidel a důvěrou ve férovost výsledků, ve spravedlnost celého procesu správy ařízení záležitostí obce a zároveň o jeho efektivní vedení. Jasná a férová procesní pravidla umožňují trvalou spolupráci v rámci celku i po ostrých konfliktech. S použitím anglického termínu, pro nějž nemáme v češtině zatím rovnocenný ekvivalent, jde o dobré governance, o férové a efektivní řízení, spravování, vládnutí. Dobré governance je součástí umění vládnout, jehož význam, ale i obtížnost a osobnostní náročnost zatím u nás teprve začínáme patřičně doceňovat.2

Tradice samosprávy

Pravidla férového a efektivního governance na úrovni spolků a místní samosprávy přitom nejsou pro českou společnost nová. Naši předkové se je učili během bohatého spolkového života již před první světovou válkou3 a ve svobodném Československu dvacátých a třicátých let minulého století. I přes úpadek a potlačování občanské kultury v pozdější době diktatur dodržujeme tyto principy s různou mírou důslednosti i dnes a obnovujeme kulturu porady (deliberace - viz níže).4

Procesní pravidla a dobré vládnutí

Dnes jde o to, abychom si plně uvědomili zcela základní význam pravidel demokratického řádu pro kvalitu života v obci i ve státě. Dobré řízení poradního shromáždění napomáhá, aby toto poradní shromáždění dobře vládlo těm, které zastupuje. Rozhodování poradního shromáždění přináší možnost být lepší než vláda jednotlivce, ať již absolutního panovníka, nebo diktátora. Platí to jak na úrovni státu, tak na úrovni obce či spolku. Ani nedobré zkušenosti z nejrůznějších schůzí nemohou vyvrátit, že „víc hlav víc ví" a že v příznivých podmínkách je spolupráce mozků plodná a otevřený střet názorů podnětný. Vždy však hrozí, že se „hlavy" nedohodnou, kdo ví nejvíc a čí návrhy, změny, doplňky atd. by měly uspět.

„Porady" bez strukturace demokratickými pravidly končí dvěma způsoby: přítomní se na ničem nedohodnou, anebo se uplatní princip hierarchie a určitý návrh je prosazen silou nebo úskokem bez ohledu na svou kvalitu. Dobré vládnutí v poradním shromáždění tedy musí v první řadě zaručit svobodnou soutěž návrhů, v níž o jejich přijetí rozhoduje hlasováním celé plénum. Dobrý předseda poradního shromáždění tedy nenabízí svou hlavu, aby navrhovala a rozhodovala, neuplatňuje diktátorskou moc, ale tvořivým uplatňováním pravidel získává pod kontrolou ostatních „nadhodnotu" spočívající v tom, že víc hlav ve spolupráci víc ví. Avšak ani nejlepší a nejzkušenější vládnutí poradnímu shromáždění bezpečně nezaručuje, že bude vybrán nejlepší návrh. Jeho hlavní předností proto je větší naděje, že i chybný návrh bude později opraven a případná škoda napravena. V souhrnu jde tedy o to, že víc hlav více ví, protože se rychleji a více učí.

Navíc pravidla demokratického řádu mění častou nudu schůzování v napínavý střet myšlenek a pro mnohé i v určitou zábavu. Nudu na poradách cítíme hlavně proto, že by se zpravidla nic nestalo, kdybychom tam nebyli. Strategie zájmových skupin jsou pro nás nečitelné, protože se již uplatnily v zákulisí. Jednání zakrývá, že o nás již bylo rozhodnuto bez nás. Při otevřené férové soutěži návrhů mají myšlenky všech účastníků porady nejen naději na úspěch, ale všichni účastníci mají také možnost zabránit tomu, aby se neprosadily nevýhodné a hloupé nápady. Musí být stále ve střehu, tvořivě myslet a moudře jednat, a proto se nemohou nudit.

Zkušenost z Anglie: tradice demokracie

Když jsem před více než třiceti pěti roky přišel do Anglie, postupně jsem poznával, že pravidla spolkového a veřejného života mohou být propracována hlouběji, než jsem znal z (tehdejší) československé schůzové zkušenosti, a že je lidé mají plně zažitá, což mě obzvlášť zaujalo. Viděl jsem, že se dodržují nepsaná pravidla diskuse, a to i při ostrém střetu názorů: diskutuje se k věci (ad rem), nepronášejí se nepodložená obvinění, nepoužívají se osobní argumenty (ad hominem). Slovo přesedajícího je zákonem; všichni ho v zájmu dodržování pravidel a uchování řádu okamžitě poslechnou, a to i kdyby slovo přesedajícího člověk, jehož se týká, nepovažoval za zcela férové (srvn. 36. oddíl, Správné chování v rozpravě). Předsedající je strážcem regulérnosti; nesmí pravidla porušit ani měnit (srvn. 50. oddíl, Předseda).

Existují a ctí se ustálená pravidla, jak předložit návrh usnesení: návrh (motion) musí získat podporu (srvn. 3. oddíl); pokud je návrhů víc, pak pořadí, v jakém jsou projednávány, se řídí dalšími pravidly (srvn. 3. kapitola). Pravidla jsou obecně známá a uplatňovaná jako zcela samozřejmá. Řídila se jimi schůze katedry na univerzitě a polytechnice i schůze odborů. Sledovala jeRadical Society (diskusní klub, jehož radikalismus se projevuje ve výběru diskutovaných témat, např. „zrušit monarchii?") i liberální think tank Institut of Economic Affairs. Řídila se jimi i vědecká Společnost pro operační výzkum.

Jedná se o pravidla vytvořená za několik století demokratického občanského života, jejichž pravzor představuje tradiční jednací řád anglického parlamentu. Jsou součástí vyspělé politické kultury země, nepsaných, ale důsledně dodržovaných širších pravidel a způsobů veřejného a politického života. Jejich dodržování umožňuje, aby veřejný život probíhal hladce a efektivně a vyhovoval samozřejmému předpokladu procesní férovosti. Nevylučují politickou hru o moc, ani svobodnou konkurenci, ale dávají jim řád. Jsou to pravidla demokratického řádu.

Do vedení organizací jsou voleni lidé, kteří mají tato pravidla zcela zažitá, a patrně proto není nutné jim dávat tištěnou formu. Znalost pravidel a osvědčená schopnost je uplatňovat představuje významný zdroj společenského vlivu a schopnost podřídit se tomuto řádu je jedním z vážených znaků civilizovanosti a vlastně podmínkou jakéhokoliv společenského uplatnění. Demokratický řád je nejen věcí dobré vůle, ale i umění tzv. občanské kultury (civic culture).

Robertova pravidla jednacího řádu

Teprve později (díky doc. Jiřímu Kabelemu) jsem se dozvěděl, že existuje explicitně formulovaná americká verze pravidel. Nazývá se Robertova pravidla řádu pro „deliberative assemblies" - pro politické, kulturní, náboženské, zájmové atd. společnosti, které racionální diskusí, vedenou v dobré víře, hledají kompromis mezi konfliktními hledisky nebo se v konfliktních situacích snaží nalézt pravý stav věcí. Takový je význam termínu „deliberative" (viz 4. a 6. příklad v 39. oddílu Pravidel). Předpokladem k pochopení smyslu Pravidel jednacího řádu je porozumět tomuto pojmu. Do češtiny je přeložen slovem „poradní", to však zdaleka nevystihuje plný smysl originálu. (Zvažoval se i novotvar „radící se společnost".)

Společenským prostředím, v němž termín teprve nabývá plného smyslu, představuje americká demokracie ve své nejlepší tradici nebo „stará dobrá" Británie, obě se svou úctou ke svobodě vyznání a hledání pravdy a vírou v základní férovost veřejného života na straně jedné. Druhou stránku tohoto prostředí tvoří občanská kultura (ve smyslu předchozího odstavce) a společenská kázeň, úcta ke spořádanosti veřejného života, k demokratickému, tj. společně přijatému řádu. To je plnější význam „slušnosti", jak zní náš (opět neplnohodnotný) překlad termínu „sense of propriety". Třetí nezbytnou stranu (ano, je zde i „třetí strana"!) představuje dostatečná autorita a moc státu, jeho schopnost vynutit vládu práva (nejen „vládu zákona"), a to i proti organizovanému zločinu, a konec konců schopnost ubránit se vnějšímu nepříteli. Tato třetí strana je pro vnějšího pozorovatele obvykle málo viditelná, což může způsobovat, že jí na naší obtížné postkomunistické cestě k demokracii nevěnujeme dostatečnou pozornost a úsilí. Nevidíme její naléhavost a nebezpečí ze zanedbání a prodlení.

Krása pravidel

Americkou verzi „Pravidel řádu"5 formuloval americký generál Henry M. Robert před více než sto dvaceti lety s cílem kultivovat rozvíjející se společenský a politický život Ameriky. Můžeme je číst jako historický dokument svobodného života amerických pionýrů v osmnáctém a devatenáctém století, kteří dobře chápali, že svobodu si mohou uchovat jedině v dobrovolně přijatém a důsledně zachovávaném řádu. A tento řád si dokázali i vynutit, bylo-li to nutné. (Půvab klasických amerických westernů je mimo jiné v tom, že zobrazují tento ideál svobody v řádu.)

Čtěme 46. oddíl o organizaci a řízení příležitostné schůze. Takto se začínali organizovat noví usedlíci na americkém západě nebo zlatokopové v Kalifornii poloviny devatenáctého století. Vytvořili trvalou organizaci (48. oddíl) a pro svou komunitu přijali právní řád. Na těchto různých právních řádech posléze vzniklo jednotné americké důlní právo.

Čtěme 50. oddíl o roli předsedy (již jsme na něj odkazovali). V této roli vyrůstaly přirozené elity a případně i demokratičtí politici.

Pravidla a střet zájmů

Robertova pravidla jsou však živá i jako demokratická procesní pravidla. Můžeme si představit dvě typové situace vládnutí, v nichž jsou demokratická procesní pravidla nenahraditelná. Reálné situace se obvykle pohybují mezi těmito póly.

1) Regulovaný konflikt: střet zájmů, boj o moc ve společnosti, státu nebo i v menším celku, kdy si však protivníci uvědomují, že je v jejich dlouhodobém zájmu uchovat celek, stát, obecní zastupitelstvo, spolek a nezničit ani neohrozit společenské předpoklady pro budoucí spolupráci. Férová, dostatečně propracovaná a důsledně prosazená procesní pravidla voleb, jednání, hlasování atd. umožňují tuto konfliktní situaci zvládnout. Pravzor Robertových pravidel řádu se vytvořil během mnoha staletí politických střetů, konfliktů a hledání kompromisů i optimálních řešení v britském parlamentu, a pravidla se takových situacích osvědčila. Právě proto, že dávají nejvyšší možnou záruku férovosti a podporují rozumný přístup k věci. Všimněme si, že Robertova pravidla jasně říkají, že „úkolem předsedy je řídit shromáždění nestranným, spravedlivým způsobem" (50. oddíl).

Robertova pravidla řádu jsou podrobnější a složitější než jednací pravidla, jaká jsme znali z přátelských zájmových spolků, ale i z komunistických parlamentů. Vznikla jako pravidla politického střetu a názorového boje, v němž jde o vliv, moc, finanční prostředky a mohou sloužit jako taková. Umožňují, aby tato politická, mocenská stránka života probíhala demokraticky, otevřeně, pod veřejnou kontrolou, podle férových pravidel. Proto musí podrobně vymezovat, jaké jednání přijatelné je a jaké ne. Jejich smyslem není odstranit politiku a boj o moc, ale otevřít a zpřístupnit ji a demokratizovat ji.

2) Bona fide: hledání optimálního řešení nebo pravého stavu věcí v dobré víře u všech účastníků. V této situaci je namístě porada (deliberace - viz níže) v nejvlastnějším smyslu. Robertova pravidla, uplatňovaná s citem, umožňují řídit poradu efektivně, hladce, produktivně. V tomto duchu nabádají předsedu, aby „nelpěl na přísně technickém dodržování všech pravidel víc, než je nutné k hladkému průběhu schůze", a „především a za každé situace ... spoléhal na zdravý rozum" (50. oddíl).

V tomto dvojím smyslu Robertova pravidla představují kulturní bohatství, nahromaděnou zkušenost a společenské, politické umění vyspělé stabilní demokracie.

Základní principy demokratického řádu

Pokusme se o formulaci obecnějších základních principů demokratického řádu.

1) Robertova pravidla jednacího řádu jsou vyjádřením a konkretizací principů férovosti a spořádanosti při řízení společenských a politických sdružení. Tvoří součást pravidel demokratického spravování věcí veřejných, součást demokratického vládnutí.

2) Pravidla ctí princip předběžné opatrnosti (precautionary principle): součást rozhodování musí tvořit předběžná úvaha o možných personálních, politických, finančních atd. komplikacích. Zejména je třeba předem vyloučit možnost tzv. „nepravidelností".6 Podobně je třeba uvážit i nebezpečí „střetu zájmů", tj. střetu zájmu soukromého a veřejného. Politická, společenská zkušenost je při jeho aplikaci neocenitelná. (Také princip předběžné opatrnosti je chápan jako samozřejmý; nezažil jsem, že by ho někdo vyjádřil slovy a explicitně se na něj odvolával, ale je snadné ho v pravidlech vystopovat.)

3) Uvedené principy umožňují nejen (téměř) vyloučit „nepravidelnosti", ale i podezření z nepravidelností. Jejich dodržování tak představuje zdroj dobré pověsti a legitimity organizace nebo společnosti - zdroj cenného politického kapitálu. Význam legitimity a kulturně politického kapitálu je něčím, co se naše postkomunistická společnost těžce doučuje. Znamená však důležitou součást změny politické kultury od technokratického pojetí k politickému pojetí vládnutí (governance).

Legitimita - důvěra ve správu obce, ve vedení státu

Předchozí bod naznačuje další hluboký politický smysl pravidel demokratického řádu. Jejich dodržování vytváří a podporuje důvěru v systém: důvěru ve správu obce, ve vedení státu. Na důvěře je založena aktivní podpora i v dobách ohrožení a koneckonců dlouhodobá stabilita společnosti a státu. Porovnáme-li hlavní evropské státy a USA z hlediska demokratické konstituční stability, poctivosti státní správy7 a z hlediska kvality života v nich, vidíme, že např. průměrná délka života a výše dosažené životní úrovně úzce souvisí s kvalitou řádu. Konstitučně nejstabilnější státy, Velká Británie, USA, Švédsko, Nizozemí a Švýcarsko, které se těší více než stopadesátiletému plynulému demokratickému životu, se vyznačují poctivější státní správou než země, které dosáhly demokratické stability až po druhé světové válce.

Poctivost státní správy i kvalita života je pak výrazně nižší u skupiny postkomunistických zemí včetně České republiky. Rozhoduje vyspělost občanské společnosti: to, do jaké míry přijímá a uplatňuje svou zodpovědnost za celek a stát. Cesta k lepšímu životu a stabilní demokracii, ke státu, k němuž mají jeho občané důvěru a na nějž jsou hrdí, vede přes pěstování občanské odpovědnosti a sebevědomí. Taková občanská společnost dbá na to, aby i její političtí představitelé odpovědně upevňovali demokratický řád a stát.

Politická odpovědnost

Od volených představitelů se vyžaduje určitý hodnotový posun proti politické kultuře přežívající z minulosti: jde o to, aby cítili odpovědnost zejména směrem „dolů", vůči těm, jež zastupují, a až na druhém místě vůči svým kolegům na horizontální úrovni a vůči „šéfům nahoře" a stykům z byznysu. My voliči, tzn. ti zastupovaní, lid, „my" (na rozdíl od „oni"), pak musíme vystupovat jako nároční občané, kteří zcela samozřejmě zvolené představitele kontrolují a vyžadují od nich uplatňování principu předběžné opatrnosti a principu férového řádu, otevřenosti a plné a včasné informace. To obsahuje pojem politická zodpovědnost (accountability). Naše cesta od postkomunismu ke stabilní demokracii tedy pro každého z nás představuje cestu porozumění principům demokratického řádu a jejich uplatňování především ve svém vlastním jednání. Robertova pravidla ukazují, jak postupovat v našem denním životě a nejbližším okolí.

Poznámky:

* Za cenné doplňky vděčím Jiřímu Kabelemu.

• 1. Český překlad Robertových pravidel viz www.ipek.cz IPEK mohl přeložit a vydat Robertova pravidla díky podpoře Nadace VIA a Velvyslanectví Spojených států amerických v ČR. Pro zájemce má k dispozici několik stovek výtisků. České vydání Robertových pravidel lze získat objednávkou na adrese ipek@ipek.cz nebo bednar.ludek@seznam.cz

  2. O duchovních základech umění vládnout jsem psal v Distanci 3/6 (2003). (Odkazy na vybranou literaturu v Distanci 1/7 (2004); pro úplný seznam se obraťte na adresu ludekr2@volny.cz

  3. Viz např. Milan HLAVAČKA: Zlatý věk české samosprávy, Libri, Praha 2006 a další tam uvedená literatura.

  4. Mnoho příkladů propracovaných jednacích řádů je možno nalézt na internetu, od jednacího řádu Poslanecké sněmovny (www.psp.cz/docs/laws/1995/90_index.html) po jednací řády zastupitelstev místní samosprávy nebo spolků. Je zajímavé je srovnávat s Robertovými pravidly.

  5. Robert's Rules of Order jsou k dispozici on-line na adrese www.rulesonline.com/start.html a v řadě knižních vydání.

  6. Překlad anglického termínu irregularities, který však má širší význam: znamená všechno, co se příčí přijatému řádu nebo běžné praxi, ale i co je nelegální, nemorální, nebo neodpovídá společenské konvenci.

  7. Transparency International ročně publikuje numerické indexy CPI, které zároveň přibližně vyjadřují i férovost veřejného života obecně, kvalitu řádu.