Preemptivní sebeobrana státu v podmínkách asymetrických hrozeb – Závěr

Ivona Holá

5.1.3 Správný úmysl a kritérium post bellum

Posledním ze tří klasických kritérií spravedlivé války v pojetí svatého Tomáše Akvinského, které vyžaduje určitou adaptaci v novém bezpečnostním prostředí, je kritérium správného úmyslu. Tato podmínka znamená jak vyloučení veškerých špatných úmyslů odpovědné autority při použití síly, tak i úsilí o dosažení spravedlivého míru.

Úmysly odpovědných autorit někdy bývají posuzovány příliš radikální optikou – na jedné straně se hovoří o „altruistických“ humanitárních cílech a v protikladu k nim se staví „sobecké“ národní zájmy. Lidé, kteří vnímají jako jediné morálně hodnotné altruistické motivy, nutně odsuzují politiku národních zájmů. Jejich oponenti poukazují na skutečnost, že altruistické motivy obvykle nejsou primárními hybnými pákami chování států. V kontrastu ke Kantovu idealismu a Hobbesovu pesimistickému realismu tradice spravedlivé války v návaznosti na filosofická východiska Aristotela a svatého Tomáše Akvinského zdůrazňuje přiměřené zájmy států, v paralele k individuálním zájmům. Stejně jako mají jednotlivci morální odpovědnost se o sebe postarat, tak i vlády jednotlivých států mají morální odpovědnost starat se o obecné blaho těch, které reprezentují, a touto optikou definují své národní zájmy. Klasičtí autoři přitom vyzdvihují, že nejde jen o zajištění materiálního blaha a bezpečnosti, nýbrž i spravedlivého zacházení a respektu k sobě samým.222 Co se týče špatných úmyslů při použití síly ve spravedlivé válce, autoři klasické tradice zdůrazňují zejména vyloučení touhy poškodit či pomstít se protivníkovi, nenávist, touhu po moci či démonizaci oponenta.

V rámci kritéria správného úmyslu se mísí politický cíl dosažení míru s volbou vhodných prostředků. V případě, že je použití síly nezbytné, musí být použita v souladu s principy diskriminace a proporčnosti. Součástí úmyslu obnovit mír, který narušil konflikt, přitom musejí být konkrétní plány na postkonfliktní obnovu v dotčené zemi, včetně zajištění dostatečných prostředků na tyto aktivity. Na základě kritéria správného úmyslu je tak – vedle plánování vojenské strategie – důležité rovněž plánování ekonomické a politické obnovy země v konfliktu.223 Michael Walzer přitom otázku zajištění spravedlivého míru po vojenském konfliktu definuje jako samostatné post bellum kritérium.224

Národní bezpečnostní strategie Spojených států z roku 2002 se výslovně nezmiňuje o otázkách post bellum, respektive o potřebě udržet mír i dlouhodobě po skončení konfliktu. Nedávná operace v Iráku je opakovaně zmiňována jako ukázkový příklad zásahu, který byl veden vojenskou logikou, aniž by byly zohledněny politické aspekty a možné důsledky války na další vnitropolitický vývoj země. O otázkách post bellum se začala vést diskuse až s přibývajícími oběťmi v důsledku přetrvávajícího násilí v Iráku. Kritici vojenské operace USA poukázali na to, že administrativa zanedbala plánování politické a ekonomické obnovy země po pádu režimu Saddáma Husajna. Potřebu naplnění kritéria post bellum v současnosti zdůrazňují také někteří odpůrci předčasného stažení amerických sil z Iráku, ať už se jedná o obhájce či kritiky vojenské operace z roku 2003. Argumentují přitom tím, že Spojené státy jsou z morálního a politického hlediska zavázány pomoci při zajištění spravedlivých a stabilních poměrů v zemi a že předčasné stažení sil by znamenalo další zhoršení bezpečnostní situace.225

V obecné rovině je zjevné, že lze vést válku ze spravedlivé příčiny, vést ji spravedlivým způsobem, a přesto může v jejím důsledku vzniknout nepředvídaný chaos. Z tohoto důvodu je třeba analyzovat otázky post bellum do určité míry nezávisle na jus ad bellum a jus in bello, ačkoli od otázek ad bellum nikdy nemohou být zcela separovány.

Mnohokrát bylo poukázáno na skutečnost, že vítězství ve válce ještě neznamená jus in pace. Vytváření institucí a zajištění vlády práva v post-konfliktních situacích je dlouhodobým procesem. Tyto otázky musí mít na starosti legitimní politická autorita, kterou jako legitimní uzná místní obyvatelstvo. Vláda práva a funkční systém spravedlnosti jsou klíčové pro zajištění bezpečnosti občanů a společenství. Důležitým úkolem do budoucna je rozvinout pravidla a principy zajištění jus in pace – obnovy země a usmíření po konfliktu, s cílem udržet mír do budoucna.226

Zajištění spravedlivého míru je klíčovým požadavkem zejména v případě vedení preemptivní akce, v jejímž důsledku může v určité zemi dojít ke zhroucení režimu. Z požadavku morální odpovědnosti autority, která rozhodla vojenskou operaci zahájit, vyplývá potřeba usilovat o zmírnění důsledků takového zásahu a zajištění základních lidských práv na život a svobodu. Akce samotná nemusí být v příslušné zemi správně pochopena, a proto na základě požadavků spravedlnosti musí příslušná autorita objasnit důvody, které vedly k zahájení vojenské akce, a to se zohledněním domácí kultury a etiky. Dalším morálním požadavkem je zajištění spravedlivého narovnání sporu a spravedlivého soudu pro podezřelé z válečných zločinů. Pokud je cílem akce napravení určitého špatného pořádku věcí či potrestání zla, pak k těmto cílům musejí směřovat i kroky odpovědné autority po skončení konfliktu.

5.2 Možnosti „oprávněného prvního použití síly“

Rozdíl mezi preemptivním a preventivním použitím vojenské síly byl dosud v mezinárodním právu v návaznosti na argumentaci Daniela Webstera z případu Caroline stanoven s ohledem na faktor bezprostřední přítomnosti hrozby. V souvislosti s měnící se povahou hrozeb nicméně došlo ke snížení rozdílu mezi preempcí a prevencí ve strategickém ohledu a vymezení legitimní preemptivní sebeobrany státu výlučně v reakci na bezprostřední hrozbu začalo být zpochybňováno i v normativní rovině. Relevance faktoru bezprostřední přítomnosti hrozby bývá problematizována zejména kvůli změnám v bezpečnostním prostředí, v jejichž důsledku jsou hrozby obtížněji předvídatelné a zachytitelné. Jedním z argumentů na podporu teze, že bezprostřední přítomnost hrozby ve striktním slova smyslu dle Websterovy definice není nutnou podmínkou pro použití síly při sebeobraně státu, jsou také prvky učení klasických autorů jako například Francisca de Vitorii a Huga Grotia, jak jsme viděli výše.

Vzhledem k problematickému vymezení pojmu preemptivní sebeobrana státu, který je obvykle zmiňován v úzkém pojetí v reakci na bezprostřední hrozbu, ale v některých případech také v „adaptovaném pojetí“ navrženém Národní bezpečnostní strategií USA ze září 2002, a vzhledem k jeho nejednoznačnému vztahu ke konceptu preventivního použití síly je v souladu s tradicí spravedlivé války vhodnější místo těchto pojmů hovořit o kritériích „oprávněného prvního použití síly“ (justified first use of force). Toto označení má – na rozdíl od nejasného pojmu preemptivní sebeobrany (ve strategickém i morálním ohledu) – určitý etický podtext ve smyslu tradičního kritéria spravedlivé příčiny použití ozbrojené síly.227

Oproti bezprostřední přítomnosti hrozby je v současných podmínkách při legitimizaci prvního použití síly v sebeobraně větší důraz kladen na kritérium závažnosti hrozby. Je však zřejmé, že vymezení tohoto kritéria je mnohem obtížnější a nikdy nebude zcela vyčerpávající. Nalezení uspokojivé odpovědi na to, za jakých podmínek je použití ozbrojené síly ze strany státu legitimní, vyžaduje komparativní analýzu více případů. Je také patrný rozdíl mezi použitím síly pro zadržení či odvrácení humanitárních katastrof a použitím síly proti vnějším hrozbám pro mezinárodní mír a bezpečnost. Jak konstatuje Zpráva Panelu eminentních osobností OSN k hrozbám, výzvám a změně z prosince 2004, v prvním případě je použití síly ospravedlnitelné za situace, „kdy dochází ke genocidě či zabíjení ve velkém měřítku, etnickým čistkám nebo vážným porušením mezinárodního humanitárního práva, respektive tyto skutečnosti hrozí bezprostředně.“228 Mnohem obtížněji se závažnost hrozby určuje v případě vnějších hrozeb, které nejsou bezprostřední, včetně hrozeb ze strany teroristických organizací a šíření zbraní hromadného ničení.

Zatímco tradiční učení o spravedlivé válce se zaměřilo téměř výlučně na války mezi dvěma státy – agresorem a státem, který se agresi brání –, v současném mezinárodním bezpečnostním prostředí je potřeba počítat s komplikovanějšími scénáři. Agresivní chování státu či nestátního aktéra většinou neznamená hrozbu jen pro suverenitu určitého státu, nýbrž ovlivňuje i širší okolí. Dalším faktorem jsou zbraně hromadného ničení v rukou tzv. darebáckých států a teroristických organizací a otázka zhodnocení rizika použití síly v takovém případě, včetně rizika použití tohoto typu zbraní ze strany agresora.229

První použití síly státem, který není bezprostředně ohrožen jiným státem, zůstane s největší pravděpodobností v rámci mezinárodního práva nadále nepřípustné, mimo jiné kvůli obavám ze zneužití takové možnosti pro vlastní agresivní chování. Obecně lze říci, že preemptivní akce v „adaptovaném vymezení“ proti státům vlastnícím zbraně hromadného ničení v praxi představuje velká rizika. Problematický je zejména nedostatek přesných zpravodajských informací, pochybnosti o operačním úspěchu případné akce, respektive jejích dopadů na civilní obyvatelstvo, a obava z možnosti rozpoutání rozsáhlejšího konfliktu. Pro stát či koalici států takový zásah znamená obrovské náklady a nutnost počítat s možností odsouzení akce mezinárodním společenstvím. I v případě úspěšného zásahu nemusí mít akce odstrašující účinek do budoucna, jak o tom svědčí i příklad Iráku Saddáma Husajna a pokračování v programech vývoje zbraní hromadného ničení po úspěšném izraelském zásahu proti reaktoru v Osiraku v roce 1981.230

Pravděpodobnějším scénářem do budoucna jsou omezené vojenské útoky proti zařízením na výrobu zbraní hromadného ničení a proti základnám teroristů. V případě zásahů proti teroristickým základnám a výcvikovým táborům jde o akce menšího rozsahu a trvání, a to na území slabých států, které nejsou ochotné či schopné zabránit aktivitám teroristů. Z hlediska mezinárodního práva lze za určitých okolností ospravedlnit takové zásahy i bez autorizace Radou bezpečnosti OSN, a to zejména v případech, kdy již například daná teroristická organizace v minulosti ozbrojený útok proti určitému státu či jeho obyvatelům podnikla. Mezinárodní soudní dvůr (International Court of Justice – ICJ) v zásadě uznal právo na použití síly za těchto okolností v tzv. nikaragujském případě v roce 1986, který odsoudil Spojené státy za porušení mezinárodního práva tím, že podporovaly guerrilové skupiny Contra v jejich válce proti nikaragujské vládě. ICJ konstatoval, že „právo na kolektivní sebeobranu předpokládá, že došlo k ozbrojenému útoku.“231 Dalším příkladem je rozsudek soudu Mezinárodního soudního dvora ve věci zničení íránských ropných zařízení ze strany USA s tím, že se jednalo o reakci na předchozí útoky na americké lodi. ICJ v tomto případě neodmítl odvolávky Spojených států na právo na sebeobranu dle článku 51 Charty OSN, ačkoli se nejednalo o použití síly při ozbrojeném útoku, nýbrž šlo o reakci na útoky, které se staly v minulosti.232

Při posuzování otázky, zda lze ospravedlnit určitý ozbrojený zásah v reakci na útok v minulosti, je klíčové kritérium nezbytnosti. Reakce poškozeného státu dle tohoto kritéria nemá být pouhou odvetou za spáchaný útok z minulosti. Kritickým bodem je zhodnocení toho, kde vede tenká nit mezi odvetou za předchozí útok a nutnou sebeobranou státu či koalice států v daném okamžiku. Existuje-li možnost použít sílu v sebeobraně i v reakci na již spáchanou agresi, pak je ospravedlněna nutností zabránit další agresi či odstrašit pravděpodobné další útoky v blízké budoucnosti. Útok spáchaný v minulosti je pak určitým (i když ne dostatečným) důkazem o přetrvávající hrozbě dalších útoků. Argumentace ve prospěch použití síly proti určité teroristické skupině musí být směřována do budoucnosti a stavět na důkazech o pokračující hrozbě dalších útoků. Použití síly současně musí být proporční co do rozsahu a důsledků ve vztahu k předchozímu útoku či útokům agresora. V případě teroristických útoků je cílem odvetného zásahu primárně ochrana před dalšími útoky, spíše než jejich odstrašení, které na iracionální strůjce teroristických atentátů příliš nepůsobí.

Závěrem je třeba zmínit možnost zásahu proti teroristickým základnám na území států, které sice teroristy nepodporují, ale nedokáží jejich aktivitám zabránit. Příkladem jsou zásahy Turecka proti základnám kurdských teroristických skupin PKK na severu Iráku. Tento typ zásahu by měl být veden v souladu s principy nezbytnosti a proporčnosti výhradně proti teroristům zodpovědným za předchozí útok, nikoli proti státu, na jehož území se často proti jeho vůli nacházejí. Příslušný stát by měl současně akceptovat omezené narušení své teritoriální integrity, k němuž v souvislosti s použitím síly dojde.

Kritérium bezprostřední přítomnosti hrozby, které mělo stěžejní význam pro hodnocení nutné sebeobrany v pojetí Daniela Webstera, je méně relevantní v případě teroristických útoků, k nimž dochází bez předchozího varování a proti nimž je obtížné se bránit dopředu jinými, nevojenskými opatřeními. Vzhledem k nedostatku přesných informací o úmyslech a plánech teroristických skupin v praxi otázka „prvního použití síly“ proti teroristům bude spíše výjimkou. Častější bude pravděpodobně otázka možných reakcí na předchozí útoky teroristů, pokud hrozby z jejich strany přetrvávají i do budoucnosti. Zásahy proti teroristům, kteří již v minulosti spáchali útoky, pak bude možné snáze ospravedlnit i z právního hlediska.

5.3 Vypovídací hodnota kritérií a jejich omezení

Problematickým aspektem diskuse o konceptu preemptivní sebeobrany není stanovení a vymezení kritérií, za nichž lze použití ozbrojené síly ospravedlnit, nýbrž spíše aplikace těchto kritérií v konkrétních případech a otázka operační proveditelnosti určitého zásahu.

Obtíže spojené praxí můžeme ukázat na příkladu pěti „kritérií legitimity“, která jsou uvedena ve Zprávě Panelu eminentních osobností OSN k hrozbám, výzvám a změně z prosince 2004.233 Jedná se o následující kritéria – závažnost hrozby, správný úmysl, ultima ratio, přiměřené prostředky a vyváženost důsledků akce. Podle autorů zprávy by tyto aspekty měly být zvažovány dříve, než dojde k autorizaci použití síly Radou bezpečnosti OSN, respektive k použití síly při nutné sebeobraně státu či koalice států podle článku 51 Charty OSN.

Prvním zmíněným kritériem je závažnost hrozby. Podle Michaela Walzera konstituují závažnou hrozbu tři aspekty – manifestace úmyslu uškodit, určitý stupeň aktivní přípravy na agresi, a obecně situace, v níž čekání či alternativní možnosti postupu k použití síly značně znásobují riziko.234 Při hodnocení musejí být brány v potaz politické faktory, jako například předchozí chování režimu či skupiny, která je zdrojem hrozby, agresivní prohlášení relevantního státu či skupiny, geostrategická pozice a ukotvení v mezinárodním společenství. Jak jsem naznačila dříve, hrozby mezinárodního terorismu jsou ale často zjevné až v momentě, kdy již k teroristickým aktům došlo. Cílem zásahu proti teroristickým skupinám poté bude zabránit dalším možným útokům do budoucna. Skutečnost, že se určitá skupina snaží získat zbraně hromadného ničení, může za určitých podmínek představovat takovou hrozbu mezinárodnímu míru a bezpečnosti, že ospravedlní limitované použití ozbrojené síly. Autoři zprávy Dánského institutu pro mezinárodní studia uvádějí, že pokud by v takovém případě došlo k použití síly bez autorizace Radou bezpečnosti OSN, pak legitimitu akce zvyšuje předchozí označení situace Radou bezpečnosti za „hrozbu mezinárodnímu míru a bezpečnosti“ ve smyslu kapitoly VII Charty OSN.235

V určitých případech se zjevně členové Rady bezpečnosti OSN nemusejí shodnout na tom, zda existují oprávněné důvody pro použití síly proti hrozbě, která není bezprostřední, avšak je závažná. Při argumentaci pro získání širší mezinárodní podpory zásahu státu či koalice států proti takové hrozbě, a tudíž alespoň určité úrovně legitimizace, budou hrát svou roli další faktory politického a morálního charakteru.

Obtížné je také posouzení dalšího kritéria, podmínky správného úmyslu pro zahájení vojenské akce. Obecně lze říci, že čím větší je koalice států, tím snáze lze doložit, že při použití síly nehrály svou roli i jiné faktory, než je zájem o udržení míru a bezpečnosti obyvatel.

Problematické je i vyhodnocení, zda byly vyčerpány veškeré rozumné alternativy k použití síly. Toto kritérium ultima ratio nemůže být vykládáno čistě mechanisticky, protože použití síly by pak bylo z morálního hlediska v podstatě nemožné. Morální odpovědnost vyžaduje zhodnocení všech dostupných prostředků k odvrácení hrozby příslušnou autoritou – ekonomických, politických, diplomatických i vojenských. Jak upozorňuje profesor z americké George Washington University Brad Roberts, požadavek ultima ratio neznamená odsouvání vojenské akce až na okamžik, kdy již nemůže být úspěšná či může být podniknuta za cenu mnohem větších rizik a nákladů. Odsouvání rozhodnutí spojenců NATO použít sílu například při řešení konfliktu v Bosně podle Robertse způsobilo mnohem větší rozšíření násilí a lidského utrpení.236

Rozhodování, kdy bylo naplněno kritérium ultima ratio, je ještě problematičtější v případě, kdy jsou součástí úvah o hodnocení hrozby tzv. darebácké režimy a zbraně hromadného ničení. Uplatnění tohoto kritéria je rovněž komplikované ve vztahu k teroristickým skupinám, kdy v podstatě neexistují možnosti komunikace zainteresovaných států s takovými organizacemi. K oficiálnímu kontaktu například nedochází z důvodu, aby tímto způsobem nebyla legitimizována činnost příslušné teroristické skupiny.237

Autoři Zprávy Panelu eminentních osobností OSN k hrozbám, výzvám a změně z prosince 2004 konstatují, že při rozhodování o použití síly musejí existovat rozumné důvody k úsudku, že nevojenské metody řešení určité situace nebudou úspěšné. „Ve světě jedenadvacátého století se mezinárodní společenství musí zabývat hrůznými scénáři kombinujícími teroristy, zbraně hromadného ničení a nezodpovědné státy a mnohé další aspekty, což může případně ospravedlnit použití síly nejen v reakci, nýbrž i preventivně a dříve, než se latentní hrozba stane bezprostřední … Rada bezpečnosti proto musí být připravena k tomu, aby byla více proaktivní v těchto otázkách a byla rozhodnější v kratším časovém úseku, než jak tomu bylo dříve.“238Neexistuje však jasná odpověď na to, do jaké doby se má mezinárodní společenství pokoušet o nevojenské řešení určité situace, zatímco se hrozba stupňuje.

V případě, že určitý stát není ochoten zakročit proti teroristům na svém území, lze tvrdit, že určitá nevojenská opatření typu sankcí ho mohou dotlačit k tomu, že teroristy přestane podporovat. Taková alternativní opatření je možné vyzkoušet pouze v případě, že hrozba není bezprostřední. Účinná nemohou být v případě, že stát nemá dostatečné kapacity k tomu, aby zakročil proti teroristům na svém území, například je-li centrální vláda slabá. Za takových okolností může být použití síly jedinou možností, jak se vyrovnat s hrozbou terorismu. Problém vzniká v případě, kdy jednotliví aktéři mezinárodního společenství hodnotí závažnost situace různým způsobem a nelze nalézt shodu o dalším postupu v rámci Rady bezpečnosti OSN.

Pokud dojde k vojenskému zásahu, akce dále musí naplnit kritérium proporčnosti, tj. při zajištění obrany musejí být využity přiměřené prostředky. V případě zásahu proti teroristům obvykle naplnění tohoto kritéria není problematické, neboť útoky na výcvikové tábory a základny teroristů jsou omezené co do rozsahu a trvání. Obtížnější je zajištění proporčního útoku proti státům podporujícím teroristy. V některých výjimečných případech lze říci, že v důsledku takové akce může dojít i k odstranění režimu, který teroristy aktivně podporoval nebo představoval jinou závažnou hrozbu pro mezinárodní bezpečnost, a to v souladu s kritérii nezbytnosti a proporčnosti.239 Změna režimu však v souladu s tradicí spravedlivé války nemůže být primárním cílem použití síly.

Zhodnocení oprávněnosti použití síly v sebeobraně konečně zahrnuje také posouzení vyváženosti důsledků takové akce, tj. posouzení možnosti jejího úspěchu a širších dopadů, včetně požadavku obnovení míru po konfliktu.240 Při zvažování útoku na severokorejský jaderný reaktor v roce 1994 se naplnění tohoto kritéria ukázalo jako problematické, protože neexistovaly jasné údaje ohledně počtu vyrobených jaderných zbraní a jejich umístění v podzemních úschovných zařízeních a o schopnostech Severní Koreje použít biologické a chemické zbraně proti Jižní Koreji i v případě, že by se podařilo zlikvidovat jejich jaderné zbraně.

Výše zmíněná kritéria legitimity použití síly jsou nutně vágní a jejich aplikace v konkrétních případech je sporná. Jejich jasnější vymezení je však nerealistické, jak je patrné i na příkladu „ideálních podmínek“ formulovaných profesorem Bradem Robertsem z George Washington University, který se pokusil ospravedlnit preemptivní zásah v „adaptovaném pojetí“. Použití síly ze strany Spojených států by podle něj bylo legitimní, pokud „(1) agresor vyhrožoval použitím zbraní hromadného ničení, učinil kroky k přípravě použití těchto prostředků a specificky vyhrožoval Spojeným státům [nebo jejich spojencům], včetně ohrožení území, občanů nebo vojenských sil; (2) tyto zbraně hromadného ničení byly vyvíjeny v rozporu s mezinárodním právem; (3) akce, kterými agresor hrozí, vyvolávají otazníky ohledně věrohodnosti bezpečnostních záruk či rovnováhy sil v regionu; (4) prezident dokázal zajistit podporu amerického Kongresu; a (5) Spojené státy zajistily podporu Rady bezpečnosti OSN a jiné relevantní regionální organizace.“241 Roberts vzápětí připouští, že reálný scénář s největší pravděpodobností nenaplní všechny uvedené podmínky. Problematické je zejména posouzení manifestace špatného úmyslu, respektive hrozby použití zbraní hromadného ničení ze strany protivníka. Roberts dodává, že ne každá preemptivní akce ze strany Spojených států musí být schválena Radou bezpečnosti OSN, respektive ostatními státy mezinárodního společenství.242

Navzdory snaze formulovat určitá kritéria oprávněnosti zásahu proti závažné hrozbě konkrétní situace nakonec vyvolává řadu otázek ohledně naplnění takových kritérií. Myslitelé tradice spravedlivé války konstatují, že i přes tyto nejasnosti je formulace kritérií velmi důležitá, protože stanovuje mantinely pro hodnocení určitého zásahu v politické i morální rovině. Ne nadarmo bývají filosofové tradice spravedlivé války označováni za „idealisty bez iluzí“. Na jedné straně akcentují etickou rovinu posouzení případů použití síly ze strany státu, na druhé straně jsou si současně vědomi politických a dalších okolností, které je třeba v jednotlivých případech zohlednit.

Promýšlení náplně podmínek, za nichž lze označit použití ozbrojené síly za oprávněné, je v novém bezpečnostním prostředí klíčové i vzhledem ke skutečnosti, že se dosud pozornost zaměřovala téměř výhradně na aspekt bezprostřední přítomnosti hrozby. Jak podotýká Mark Totten, v normativní i právní rovině je nyní třeba brát v potaz další důležité aspekty, jako jsou například otázky úmyslu a dostatečných prostředků k realizaci hrozby ze strany protivníka, aktivní příprava k útoku, závažnost a pravděpodobnost škody.243

6. ZÁVĚR

Klasická kritéria oprávněného použití síly, formulovaná v rámci tradice spravedlivé války, zůstávají relevantní také v současných podmínkách, kdy hlavní nebezpečí již nepředstavuje hrozba konvenčního útoku ze strany jiného státu, nýbrž obtížně předvídatelné asymetrické hrozby typu teroristického útoku. Vzhledem ke změnám v mezinárodním bezpečnostním prostředí tato kritéria vyžadují novou reflexi jak po obsahové stránce, tak i v rovině jejich aplikace v konkrétních příkladech. Současně získávají na významu určité aspekty, které nebyly v centru pozornosti tradičního učení, jako například tematika zajištění spravedlivého míru a obnovy země po skončení vojenského konfliktu. Tato otázka, ačkoli je součástí klasické tomistické podmínky správného úmyslu, je vzhledem ke své závažnosti v současnosti podrobněji promýšlena jako samostatné kritérium post bellum.

Vedle formulace a aplikace kritérií použití síly je dalším klíčovým tématem otázka operační proveditelnosti určitého zásahu. Zatímco kritici konceptu preemptivní sebeobrany, tak jak ho formulovala administrativa USA v Národní bezpečnostní strategii ze září 2002, se soustředili zejména na otázku jeho slučitelnosti s mezinárodním právem, tématu operační proveditelnosti takového typu zásahu v teoretických debatách nebyla věnována dostatečná pozornost. V praxi je přitom problematické rozhodnout, zda na základě dostupných zpravodajských informací spolehlivě známe úmysl a schopnosti protivníka a zda je možné zahájit akci s předvídatelným výsledkem. Součástí praktické ambivalence konceptu je skutečnost, že hrozbu lze efektivněji odvrátit, pokud ještě není bezprostřední, zatímco legitimizovat použití síly ze strany státu je v současnosti z hlediska mezinárodního práva možné až v momentě bezprostředního ohrožení.

Explicitní zmínění konceptu preemptivní sebeobrany v Národní bezpečnostní strategii USA vyvolalo diskuse o možnostech a omezeních použití síly v politické, morální i právní rovině. Toto téma začalo být nově promýšleno i v duchu tradice spravedlivé války. Na stěžejní otázku, zda je preemptivní použití síly v podmínkách asymetrických hrozeb v souladu s touto tradicí, přitom nelze odpovědět prostým ano či ne. Komplikujícím faktorem hledání odpovědi na je samotné vymezení konceptu.

Administrativa USA ve svém strategickém dokumentu rozšířila pojem preemptivní sebeobrany státu, jak byl koncept vnímán v rámci mezinárodního práva v návaznosti na definování podmínek spravedlivého použití síly americkým ministrem zahraničí Danielem Websterem v roce 1842. Zatímco jádrem Websterovy definice ve slavném případu Caroline byla podmínka bezprostřední přítomnosti hrozby, autoři strategického dokumentu USA nutnost této podmínky zpochybnili. Argumentovali přitom tím, že v době ohrožení terorismem a tzv. darebáckými státy usilujícími o zbraně hromadného ničení nelze čekat na okamžik, kdy se již hrozby „plně zformují“. V této souvislosti však nezmínili pojem preventivní použití síly s vědomím, že preventivní válka ze strany státu není slučitelná s principy mezinárodního práva.

Je oprávněné tvrzení kritiků, že se administrativa USA v teoretické rovině záměrně vyhnula pojmu preventivní války, aby se nedostala do rozporu s mezinárodním právem, avšak tuto možnost fakticky zahrnula do svého adaptovaného konceptu preemptivní sebeobrany státu? Jak jsme viděli, autoři Národní bezpečnostní strategie nelegitimizovali jakékoli použití síly proti potenciálním či rozvíjejícím se schopnostem protivníka, které by umožnil koncept preventivní války. Naopak zdůraznili, že preemptivní vojenská akce by v jejich „adaptovaném“ pojetí měla být umožněna jen v omezeném počtu případů, a to s cílem odvrátit konkrétní hrozbu ze strany teroristů a darebáckých států snažících se získat či použít zbraně hromadného ničení.

Z rozboru učení klíčových myslitelů v tradici spravedlivé války, zejména novověkých teoretiků Francisca de Vitorii a Huga Grotia, vyplynulo, že při ospravedlnění prvního použití síly nepřikládali největší význam faktoru bezprostřední přítomnosti hrozby. V komplexním vztahu nezbytnosti a bezprostředního ohrožení vnímali jako nadřazený princip nezbytnosti. Současně byli velmi obezřetní vůči preventivní válce odkazující na potenciální schopnosti protivníka a vyzdvihli potřebu vyčerpat veškeré rozumné mírové alternativy.

Pro klasické myslitele nebyla klíčovým tématem otázka prvního versus druhého použití síly, nýbrž kritérium spravedlivé příčiny vstupu do války. Toto vnímání se změnilo od doby Huga Grotia a počátků mezinárodního práva. Tradiční pojetí kritéria spravedlivé příčiny jako obrany proti útoku, napravení určitého nespravedlivého pořádku věcí či potrestání agresora bylo v moderním mezinárodním právu v souladu s článkem 51 Charty OSN zúženo na sebeobranu státu či koalice států proti ozbrojenému útoku agresora. Širší interpretace článku 51 v kontinuitě se zvykovým právem umožnila individuální a kolektivní sebeobranu rovněž proti bezprostředně hrozící vojenské agresi. V mezinárodně-právním pojetí se tak faktor bezprostřední přítomnosti hrozby stal klíčovým aspektem při posuzování legitimity aktů obranného použití síly. Kritéria formulovaná Danielem Websterem v případu Caroline, a to kritérium nezbytnosti (zahrnující faktor bezprostřední hrozby) a kritérium proporčnosti, byla postupně převzata jako standardy použití síly ze strany státu, ačkoli nejsou výslovně v Chartě OSN uvedena a ačkoli se příklad Caroline zaměřil na určení podmínek, za kterých je možné oprávněně porušit neutralitu třetí země, tj. nikoli na určení podmínek oprávněné sebeobrany vůči vnější agresi.

Lze říci, že mezinárodně-právní důraz na bezprostřední přítomnost hrozby jako na klíčový faktor při posuzování oprávněnosti sebeobrany státu v návaznosti na definici Daniela Webstera představuje změnu paradigmatu, promýšlíme-li tuto otázku perspektivou tradičního učení o spravedlivé válce. Z této teze však nelze jednoduše vyvodit, že by se autoři Národní bezpečnostní strategie ze září 2002 při formulaci „adaptovaného“ konceptu preemptivní sebeobrany státu vědomě vraceli k tradici spravedlivé války. Ve strategickém dokumentu USA jsou sice implicitně zahrnuty některé aspekty učení o spravedlivé válce, jako například důraz na propojení národních zájmů s politickými a hodnotovými soudy a důraz na podmínku spravedlivé příčiny použití síly. Na druhé straně se ale autoři Národní bezpečnostní strategie například podrobněji nezmiňují o důležitém kritériu této tradice, a to podmínce správného úmyslu při použití síly a potřebě zajistit mír dlouhodobě i po skončení vojenského konfliktu.

Administrativa USA při formulaci konceptu preemptivní sebeobrany vycházela z analýzy současných bezpečnostních hrozeb. Potřebu adaptace konceptu bezprostřední hrozby odůvodnila novými schopnostmi a záměry teroristů a tzv. darebáckých států usilujících o zbraně hromadného ničení. Je zjevné, že tradiční interpretace preventivní války nebrala v potaz faktor zbraní hromadného ničení a omezených možností obranné reakce v případě, že je agresor tento typ zbraní připraven použít. Vzhledem k výše naznačené nejednoznačnosti pojmu preemptivní sebeobrana státu a vzhledem k určitému stírání rozdílu mezi preemptivním a preventivním použitím vojenské síly ve strategickém ohledu v reakci na nové bezpečnostní hrozby je proto vhodnější hovořit v duchu tradice spravedlivé války spíše o kritériích „oprávněného prvního použití síly“ při sebeobraně státu. Současně je potřeba zdůraznit, že klasické učení odmítá první použití síly, vychází-li argumenty na jeho obhajobu z vlastního hodnocení možných budoucích úmyslů protivníka spíše než z aktuálního ohrožení z jeho strany. Takové pojetí – tradičně označované jako preventivní válka – není obhajitelné v klasickém učení, v mezinárodním právu ani v současných podmínkách asymetrických hrozeb, protože ho nelze považovat za prostředek sebeobrany státu.

Otázkou zůstává, jak blíže vymezit kritéria „oprávněného prvního použití síly“. Oproti důrazu na faktor bezprostředního ohrožení, který zůstává nadále klíčový při legitimizaci použití síly v rovině mezinárodního práva, je v tradici spravedlivé války i v současných politických úvahách kladen větší důraz na kritérium závažnosti hrozby. Tato poněkud vágní podmínka zahrnuje další aspekty, jako jsou manifestace úmyslu uškodit (zde hraje roli faktor hodnocení režimu a jeho dosavadního chování), dostatečné prostředky k realizaci hrozby, určitý stupeň aktivní přípravy na agresi (včetně snah o získání zbraní hromadného ničení či hrozby jejich použitím) a okolnosti, kdy již vzhledem k povaze hrozby nelze dále vyčkávat či využít jiné rozumné možnosti řešení situace (tj. kritérium nezbytnosti). Autoři Zprávy Panelu eminentních osobností OSN k hrozbám, výzvám a změně z prosince 2004 uvádějí mezi další „kritéria legitimity“ použití síly správný úmysl, kritérium ultima ratio, přiměřené prostředky a vyváženost důsledků akce. Tato kritéria má vzít v potaz jak Rada bezpečnosti OSN při autorizaci použití síly v situaci ohrožení mezinárodního míru a bezpečnosti, tak i jednotlivé státy či koalice států v případě nutné sebeobrany.

Obecně lze říci, že první použití síly v sebeobraně je v praxi rizikové zejména proti státům, které již vlastní zbraně hromadného ničení. Pravděpodobnějším scénářem do budoucna jsou omezené vojenské zásahy proti zařízením na výrobu zbraní hromadného ničení a proti základnám teroristů, a to na území slabých států, které nejsou ochotné či schopné teroristickým aktivitám zabránit. V případě zásahů proti teroristickým základnám a výcvikovým táborům se jedná o akce menšího rozsahu a trvání. Vzhledem k nedostatku přesných informací o úmyslech a plánech teroristických skupin nicméně v praxi otázka prvního použití síly proti teroristům není příliš často na pořadu dne. Častější bude pravděpodobně otázka možných reakcí na předchozí útoky teroristů v případě, že existují důkazy o přetrvávající hrozbě dalších útoků do budoucnosti. Zásahy proti teroristům, kteří již v minulosti spáchali útoky, je pak možné snáze ospravedlnit i z hlediska mezinárodního práva.

Abstrakt

Národní bezpečnostní strategie Spojených států amerických ze září 2002 se poprvé explicitně zmínila o konceptu preemptivní sebeobrany státu. Uvedení tohoto konceptu v Národní bezpečnostní strategii vyvolalo diskuse o možnostech a omezeních použití síly v politické, morální i právní rovině. Toto téma začalo být nově promýšleno také v duchu tradice spravedlivé války, v jejímž rámci byla formulována kritéria legitimní sebeobrany státu. Pro klasické myslitele nebyla klíčovým tématem otázka prvního versus druhého použití síly, nýbrž kritérium spravedlivé příčiny vstupu do války. Toto vnímání se změnilo od doby Huga Grotia a počátků mezinárodního práva. V perspektivě tradice spravedlivé války je v současnosti vhodnější hovořit o kritériích „oprávněného prvního použití síly“. Klíčovou otázkou zůstává, za jakých okolností může stát či koalice států použít sílu v podmínkách, kdy jsme konfrontováni například s teroristy usilujícími o zbraně hromadného ničení. Problematickým aspektem diskuse o konceptu preemptivní sebeobrany v podmínkách asymetrických hrozeb není pouze stanovení a vymezení kritérií, za nichž lze použití síly legitimizovat, nýbrž také praktická aplikace těchto kritérií a operační proveditelnost určitého zásahu.

Summary

With the publication of its National Security Strategy in September 2002, the United States presented the concept of preemption as part of official policy. Introduction of this concept in National Security Strategy has prompted a global debate on possibilities and limitations of the state’s use of force in political, moral, and legal terms. The issue also has been rethought within the spirit of the just war tradition which has to some extent influenced the evolution of international law in this area. Medieval thinkers of the just war tradition have not regarded the issue of the first versus second use of force as a key topic, but rather the criterion of just cause to launch a war. Perception has changed since the era of Hugo Grotius and the beginnings of international law. In the perspective of the just war tradition, it is more appropriate to speak about criteria of „justified first use of force“. The key question remains, under which circumstances can a state or coalition of states use force in confrontation with terrorists seeking weapons of mass destruction. Apart from the formulation of criteria of justified first use of force in asymmetical warfare, another important issue is the application of these criteria in specific cases and operational applicability of an attack based on available inteligence.

Poznámky:

* Text je doktorandskou prací Mgr. Ivony Holé z června roku 2008 na katedře politologie FSV UK.

• 1. Nigel Biggar, “Between development and doubt”, in Charles Reed, David Ryall (ed.), The Price of Peace, op. cit., s. 71-72.

  2. Srov. George Weigel, “The Development of Just War Thinking in the post-Cold War world”, in Charles Reed, David Ryall (ed.), The Price of Peace, op. cit., s. 34-35.

  3. Michael Walzer, Arguing About War, op. cit., s. xiii. Srv. David Fisher, “Humanitarian Intervention”, in Charles Reed, David Ryall (ed.), The Price of Peace, op. cit., s. 114-115.

  4. Joseph Capizzi, Just War and Endgame Objectives in Iraq, The Heritage Foundation, Washington, DC, 2008, s. 4.

  5. Srv. Michael O. Wheeler, “A US Political Perspective”, in Charles Reed; David Ryall (ed.), The Price of Peace, op. cit., s. 285.

  6. Srov. George Weigel, “The Development of Just War Thinking in the post-Cold War world”, in Charles Reed, David Ryall (ed.), The Price of Peace, op. cit., s. 34.

  7. A More Secured World: Our Shared Responsibility, op. cit., čl. 207.

  8. Srov. Brad Roberts, “NBC-Armed Rogues: Is There a Moral Case for Preemption?”, in Elliott Abrams (ed.), Close Calls, op. cit., s. 96.

  9. Srov. New Threats and the Use of Force, op. cit., s. 40-41.

  10. ICJ Reports (1986), odst. 232. Cit. dle New Threats and the Use of Force, op. cit., s. 71.

  11. ICJ Reports (2003), Merits, odst. 51. Cit. dle New Threats and the Use of Force, op. cit., s. 71.

  12. A More Secured World: Our Shared Responsibility, op. cit., kap. III, Kolektivní bezpečnost a použití síly, čl. 207-209, s. 57-58.

  13. Viz Michael Walzer, Just and Unjust Wars, op. cit., s. 81.

  14. Srov. New Threats and the Use of Force, op. cit., s. 110.

  15. Brad Roberts, “NBC-Armed Rogues: Is There a Moral Case for Preemption?”, in Elliott Abrams (ed.), Close Calls, op. cit., s. 86.

  16. Srov. Anthony Clark Arend, “Terrorism and Just War Doctrine”, in Elliott Abrams (ed.), Close Calls, op. cit., s. 229.

  17. A More Secured World: Our Shared Responsibility, op. cit., kap. III, Kolektivní bezpečnost a použití síly, čl. 194, s. 55.

  18. Srov. New Threats and the Use of Force, op. cit., s. 115. Příklady takové změny režimu jsou Německo a Japonsko po 2. světové válce.

  19. Srov. Michael Ignatieff, The Lesser Evil, op. cit., s. 166.

  20. Brad Roberts, “NBC-Armed Rogues: Is There a Moral Case for Preemption?”, in Elliott Abrams (ed.), Close Calls, op. cit., s. 103-104.

  21. Ibid..

  22. Mark Totten, “Using Force First”, op. cit., s. 124.